Banco Central independente de quem?

O governo Jair Bolsonaro e seu futuro ministro da Economia, Paulo Guedes, pretendem acabar com uma grande fonte de incerteza que ronda os mercados e a economia nacional a cada quatro anos. Quem vai comandar o Banco Central?

Um projeto de lei para resolver a questão está na mesa do presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia (DEM-RJ), e a depender das costuras políticas pode ser votado ainda em 2018. Para dar uma ideia de que esse não é um assunto novo há mais de 20 projetos na Casa que tratam do assunto.

O cerne da proposta é que o presidente do BC tenha um mandato de quatro anos, descasado da eleição de presidente da República. Mas a questão vai um pouco além disso, instituindo, também, autonomia operacional e administrativa para o órgão que trabalha como guardião do poder de compra da moeda.

Como já dissemos outras vezes, a ideia de dar autonomia a uma agência ou autarquia como o BC parte do pressuposto de blindar a instituição de interferência política e das diferenças temporais entre benesses eleitorais e sacrifícios necessários à estabilidade de longo prazo.

É um projeto que contribui para a ideia de continuidade da administração pública, independentemente do presidente eleito. O BC se tornaria cada vez mais um órgão de Estado e não de governo, tendo de se manter fiel a sua missão e sendo cobrado por isso. O eleito pode vociferar o quanto quiser contra os "rentistas" e o "baronato" que o BC vai seguir o seu caminho e a sua missão.

O papel de Ilan Goldfajn

A busca por um BC autônomo esteve no discurso de posse do atual presidente, Ilan Goldfajn, em 2016, e desde então o assunto vem avançando no Congresso. A aprovação do projeto ainda em 2018 é vista como a senha para que Ilan siga no comando do BC nesse período de transição. Pela proposta, o primeiro presidente ficaria até março de 2021.

O tema parece um pouco distante da realidade do dia a dia dos nossos investimentos, mas basta lembrar que a percepção ou desconfiança do mercado com relação à atuação da autoridade monetária causa uma elevação das expectativas de inflação e dos prêmios de risco exigidos para financiar o governo tanto por parte dos investidores locais quanto externos. Em outras palavras, o custo do dinheiro sobe para todos.

Por isso mesmo, na defesa da proposta, Ilan e a equipe do BC já apresentaram uma série de estudos mostrando redução nas expectativas de inflação e nos prêmios de risco em países que adotaram autonomia em lei.

O presidente Ilan também já explicou e tem clara a diferença entre a visão técnica e o custo político de tal medida. Para o Congresso o BC já é autônomo de fato e não caberia o custo político de aprovar esse tipo de lei (autonomia de jure).

No entanto, o ambiente parece mais propício para uma retomada dessa discussão, pois ao longo da campanha presidencial o tema não gerou ataques tão virulentos quanto em 2014, quando Dilma Rousseff fez uma peça publicitária, que hoje podemos chamar de "fake news", que mostrava comida sumindo do prato de uma família enquanto engravatados discutiam e um narrador falava que banqueiros teriam poder sobre a vida das pessoas.

Autonomia ou independência?

A propósito, os termos autonomia e independência são usados como sinônimos, mas há diferença entre eles. Para deixar uma longa história curta, BC autônomo é aquele que tem autonomia operacional para levar adiante a sua missão constitucional. Usando um exemplo nosso, o Conselho Monetário Nacional (CMN) determina a meta de inflação e o BC tem autonomia para perseguir essa meta usando o instrumento que dispõe, a taxa de juros. No caso do BC independente, a instituição define suas próprias metas além de executá-las.

Outros países do mundo trabalham com diferentes modelos de autonomia, sendo os mais conhecidos o do Federal Reserve (Fed), banco central americano, que está sob forte ataque do presidente Donald Trump, e o do Banco da Inglaterra (BoE), que voltou a ser autônomo recentemente.

Aliás, há uma discussão internacional interessante sobre o poder que os BCs e outras agências independentes estão ganhando dentro dos sistemas democráticos. Um livro recente do ex-diretor do BC inglês Paul Tucker aborda o tema de forma singular – “Unelected Power - The Quest for Legitimacy in Central Banking and the Regulatory State”.

O projeto de lei

A proposição legislativa altera a lei 4.595 de 1964 que criou o Banco Central. Em sua última versão, o texto diz que o BC tem por objetivo fundamental assegurar a estabilidade de preços e também zelar pela estabilidade financeira. O presidente do BC perde o status de ministro, mas segue com prerrogativas especiais.

Fica estipulado mandato de quatro anos para presidente do BC com início no dia 1º de março do segundo ano de mandato do presidente da República. Para os diretores, os mandatos também terão quatro anos, mas seguirão um escalonamento, com dois iniciando junto com o presidente da instituição, outros dois no segundo ano, mais dois no terceiro ano e outros dois no quarto ano de mandato presidencial.

As indicações para presidente e diretores continuam sendo feitas pelo presidente da República e a nomeação ocorre após sabatina pelo Senado Federal. A exoneração poderá ser pedida pelo presidente da República, por pedido próprio, por doença ou por condenação judicial ou administrativa transitada em julgado.

Presidente e diretores também poderão perder o cargo quando “apresentarem, coletiva ou individualmente, comprovado e recorrente desempenho insuficiente para o alcance dos objetivos do Banco Central”.

O projeto também reafirma o mandato único (controle da inflação) enterrando de vez a discussão sobre dar duas atribuições ao BC, como inflação e crescimento ou inflação e desemprego. Tratamos dessa discussão quando falamos dos planos de governo dos presidenciáveis, mas para resumir bem a questão: uma meta e um instrumento é um modelo mais fácil de ser operado pelo BC, acompanhado pela população e cobrado pelos nossos representantes no Senado.

Não é só a autonomia que importa

Podemos avaliar a autonomia do BC como a ação principal dentro de um pacote de medidas que busca modernizar a relação da autoridade monetária com o restante do governo.

Dentro desse pacote, a revisão na forma de relação entre o BC e o Tesouro Nacional é o mais relevante, junto com a possibilidade de recolhimento de depósitos voluntários ou remunerados pelo BC, instrumento auxiliar às tradicionais operações compromissadas para o controle da liquidez do sistema financeiro.

O tema é pouco complexo, mas vale a pena seu entendimento, pois esse relacionamento já movimentou mais de R$ 700 bilhões nos últimos anos.

A relação entre o BC e o Tesouro é regida pela lei 11.803 de 2008, que determina que toda a vez que o BC tem lucro nas suas operações, notadamente na gestão das reservas internacionais, repassa o dinheiro para o Tesouro, que o integra à Conta Única (espécie de caixa central do governo). A lei prevê que o dinheiro só possa ser utilizado para o pagamento de dívida. Quando há prejuízo, o Tesouro emite títulos em favor do BC, mas com uma defasagem.

A apuração de resultado do BC é semestral e no fim da primeira metade de 2018, o BC teve resultado positivo de R$ 19,6 bilhões em suas operações, com títulos e outros, e um ganho de R$ 146,2 bilhões na gestão das reservas. Esse ganho com as reservas decorre do reconhecimento meramente contábil da variação cambial sobre o estoque de reservas. Como houve valorização do dólar no primeiro semestre, o valor das reservas quando convertido para reais gerou esse ganho.

Esses quase R$ 166 bilhões já estão na conta do Tesouro e serão utilizados, entre outras coisas, para ajudar o governo a cumprir com a chamada “regra de ouro” das contas públicas, que veda a emissão de dívida para pagamento de despesas de custeio. Traduzindo, o governo não pode tomar crédito para pagar a conta de luz, por exemplo.

Esse modelo de relação BC X Tesouro foi e é alvo de duras críticas por parte de especialistas em contas públicas, que identificam uma forma de financiamento velado do BC ao Tesouro Nacional, algo proibido por lei. De forma simplificada, quando o lucro do BC entra na Conta Única do Tesouro Nacional e é utilizado para pagamento de dívida, abre-se espaço para que o governo faça outras despesas.

A proposta de alteração, que já passou pelo Senado e agora tramita na Câmara dos Deputados, cria um mecanismo para amortecer as acentuadas oscilações nessa troca de resultados. Quando o BC registrar lucro, esses ganhos ficariam acumulados em uma reserva de resultado, para abater possíveis prejuízos futuros. Atingido certo montante, a ser definido pelo Executivo, os resultados excedentes seriam repassados ao “fundo de transferência” e depois para o Tesouro.

Depósito voluntário

No caso do depósito voluntário ou remunerado, o que se pretende é dar ao BC uma ferramenta complementar às operações compromissadas. O BC mantém a taxa de juros, a Selic, na meta estabelecida pelo Copom, fazendo o controle da liquidez no sistema financeiro. Quando há “dinheiro demais” pressionando o juro para baixo da meta, o BC pega títulos do Tesouro que tem em carteira e vende ao mercado, retirando liquidez do sistema. Quando falta dinheiro ele faz a operação contrária, recolhendo os títulos e entregando dinheiro.

Pela regra atual o BC tem competência para a arrecadação de depósitos voluntários à vista. Assim, o BC não poderia remunerar as instituições por meio do depósito voluntário como acontece com as operações compromissadas. Então, o que se pretende é mudar a lei e dar ao BC a capacidade de recolher depósitos voluntários a prazo, remunerando os agentes por isso. Não por ocaso, outro nome para o depósito voluntário é depósito remunerado.

Para dar uma dimensão do que é esse mercado de operações compromissadas, em setembro, o estoque era de R$ 1,2 trilhão, isso mesmo, trilhão, ou algo como 17,6% do Produto Interno Bruto (PIB).

Um BC refém do Tesouro

Essa revisão dos marcos legais que disciplinam a relação do BC com o Tesouro não busca apenas acabar com essa possibilidade de financiamento velado entre os dois entes, mas também visa conferir maior autonomia ao BC na condução da política monetária.

Podemos ver a questão da seguinte forma: no modelo atual, o BC é “refém” do Tesouro que emite os títulos para que ele faça a gestão da liquidez do sistema financeiro. No limite, o Tesouro pode se negar a emitir títulos em favor da autoridade monetária, criando dificuldades para a gestão da liquidez.

Pode parecer loucura ou pouco lógico um órgão querer prejudicar o outro, mas aqui em Brasília, onde tudo é política, situação do gênero aconteceu em um passado recente, quando o comando do Tesouro estava com Arno Augustin e o BC estava sob gestão de Alexandre Tombini.

As compromissadas são computadas no cálculo da dívida bruta do governo. Não por acaso projeto parecido chegou a ser aventado no governo Dilma Rousseff, mas não com vistas a melhorar a gestão monetária, mas sim “melhorar” os números da dívida bruta, mesmo motivo que levou Augustin a se desentender com o BC.

A ideia do BC com os depósitos voluntários é ter um instrumento auxiliar e não fazer uma troca imediata e paulatina de todas as compromissadas. Até porque, essas operações saem do cômputo da dívida bruta e entram na dívida líquida (passivos e ativos).

Há um projeto de lei em tramitação cuidando exclusivamente da criação do depósito voluntário, mas o projeto que trata da autonomia do BC também prevê essa questão.

Um pouco de história

Para encerrar, sempre vale rememorar um fato histórico envolvendo a autonomia da autoridade monetária. A lei que criou o BC (4.595 de 1964), previa autuação independente e mandato para presidente e diretores. Mas com uma única frase, o então presidente Costa e Silva colocou fim ao modelo.

“O guardião da moeda sou eu”, disse o general ao ser questionado sobre mudanças no BC da época. A formalização “de jure” do fim dos mandatos veio apenas em 1974, e desde então o tema retorna periodicamente à pauta, mas como ferramenta política ou de campanha eleitoral. Será que dessa vez vai?