‘Reduzir cinco impostos muito ruins por um de ótima qualidade’: conheça o pensamento por trás da reforma tributária

O começo do mês de abril foi agitado para os lados de Brasília. O presidente Jair Bolsonaro e o presidente da Câmara, Rodrigo Maia, ainda tentavam acalmar os ânimos do mercado após as divergências sobre a articulação política em torno da reforma da Previdência, quando o parlamentar adicionou uma nova pauta na discussão e anunciou que seguiria com o projeto de reforma tributária que já tramitava na Câmara no ano passado.

O andamento do projeto pegou muita gente de surpresa, inclusive o próprio Bernard Appy, ex-secretário executivo e de política econômica da Fazenda e diretor do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF). Ele é um dos autores do estudo que serviu de base para a proposta de emenda constitucional apresentada pelo líder do MDB na Câmara, o deputado Baleia Rossi, no começo do mês. 

Para conhecer melhor os principais pontos da reforma tributária, que promete unificar a tributação de bens e serviços, e entender como anda a discussão da pauta lá na capital federal, fui até o CCiF e bati um papo interessante com o Appy. Na nossa conversa, ele me explicou  por que os Estados não devem temer a reforma e como anda o diálogo com o secretário Marcos Cintra e o Executivo.

No Planalto Central

Bernard Appy pode quase sempre ser encontrado em seu escritório na Bela Vista, em São Paulo. Mas o economista também é presença constante nas principais mesas de debates técnicos em Brasília. No dia que antecedeu o encaminhamento da proposta para a Câmara, Appy havia sido convidado por Rodrigo Maia para participar de uma reunião com lideranças dos partidos do Congresso e apresentar uma discussão de agenda para a reforma tributária.

Naquele momento, foram apresentadas propostas para a criação do imposto de Bens e Serviços (o IBS, foco do projeto atual), tributação da folha de salários e a tributação da renda. Os dois últimos são temas também estudados pelo CCiF, mas com propostas menos consolidadas.  “Foi uma reunião muito produtiva. No final do encontro, depois que eu já havia saído, ficou decidido por esse quórum que seria apresentado uma proposta de emenda constitucional com base no texto do CCiF. Agora nosso texto é a referência da discussão da reforma tributária na Câmara dos Deputados”, conta.

O Centro de Cidadania Fiscal, entidade que assina o texto, é um centro de estudos tributários que há três anos e meio vem pesquisando e aprimorando tecnicamente um modelo de reforma para o sistema brasileiro. Além do economista, também fazem parte do quadro de diretores Eurico Diniz di Santi, Vanessa Rahal Canado e Nelson Machado, ex-ministro da Previdência.

A proposta

“Reduzir cinco impostos muito ruins por um de ótima qualidade com duas transições”.

 É na frase acima que o diretor do CCiF sintetiza o conceito da proposta de reforma que agora deve seguir para a CCJ e passar pela comissão especial até chegar ao plenário.

O Centro de Cidadania Fiscal defende a substituição de cinco tributos atuais (PIS, Cofins e IPI, que são federais, o ISS que é municipal e o ICMS, estadual) por um único imposto chamado de Imposto sobre Bens e Serviços, o IBS.

Segundo Appy, “a ideia é fazer um imposto sobre o consumo extremamente simples, com uma regra só para todo mundo. Para o contribuinte será um imposto só, mas sua receita será distribuída entre União, Estados e municípios.” A criação do novo imposto utiliza como referência o Imposto Sobre Valor Agregado (IVA). Tendência mundial e em uso em grande parte do mundo, o IVA altera a configuração atual do sistema e passa a tributar somente o final de cada venda e operação, diretamente no seu destino. A prática desonera exportações e investimentos, incidindo somente sobre o consumo.

Por se tratar de um imposto que envolve os três entes da federação, cada um deles terá autonomia para alterar o valor de sua alíquota de referência, decidindo assim o quanto querem arrecadar, mantendo sua autonomia. A ideia é que o novo imposto seja gerido por um comitê composto por membros da União, Estados e municípios, mantendo todos em pé de igualdade.

Simplificação do sistema

A lógica da proposta é de que, com a aplicação da alíquota uniforme para todas as empresas e setores, essas passem a se organizar de forma mais eficiente a fim de minimizar o custo econômico, diferente do que acontece hoje.

A expectativa é que a simplificação do sistema aumente o PIB potencial do país, diminuindo o custo de produção e aumentando o poder de compra do trabalhador. Um sistema mais simples também deve trazer menos disputas entre empresas e fisco, diminuindo a insegurança jurídica, com impacto direto sobre  a atração de investimentos no país, que pode ser potencializado com o sentimento positivo em torno do governo com a aprovação das reformas. 

"Esses [cinco tributos] estão roubando o PIB do Brasil"

Para o economista, o país perde no mínimo 10% do seu PIB potencial por causa de distorções e nós do sistema. As distorções do modelo tributário atual fazem com  que o país tenha parte da sua capacidade produtiva diminuída.

No Brasil, atualmente, dependendo da forma como se organiza a produção há um tipo diferente de incidência de imposto, o que leva as empresas a se organizarem de forma ineficiente para evitar custos fiscais mais elevados, muitas vezes utilizando mais recursos para produzir menos produto final. "O resultado é uma queda brusca na produção do país", completa.

Ele cita como exemplo o setor de construção. No Brasil, um prédio construído de concreto armado cobra muito menos impostos que um feito de estrutura armada, chegando a quase 13% de diferença, induzindo a construção de imóveis de concreto armado. Para evitar a carga tributária maior, utiliza-se a mesma mão de obra, tempo e capital alocado,  mas deixa-se de construir um número maior de prédios.

Além da ineficiência produtiva, dados do Banco Mundial mostram que o Brasil é campeão em tempo gasto para apurar e recolher tributos. Os entraves do sistema também causam um elevado grau de contencioso tributário, aumentando a insegurança jurídica do país. 

Padrão de incidência dos impostos por setor

Gestão da receita

Mas em que a proposta de Appy é diferente das reformas tributárias e dos impostos únicos que outros países já experimentaram? O grande diferencial da proposta fica por conta dos dois sistemas de transição disponíveis, que buscam minimizar os impactos da mudança. Uma é feita em 10 anos e atinge diretamente os contribuintes. Utilizando o sistema tributário atual cheio de distorções, muitas empresas fizeram investimentos e poderiam quebrar caso a mudança fosse muito rápida. Com a transição, o impacto é diluído e os ajustes teriam tempo suficiente para serem feitos. Já para minimizar a resistência de Estados e municípios, a segunda transição aconteceria em até 50 anos, para reequilibrar a distribuição da receita.

Com a mudança da cobrança da origem para o destino, alguns estados e municípios passam a ser “perdedores” ou “ganhadores” com relação a receita total arrecadada. Mas para Appy, esse não é um ponto que pode prejudicar a aprovação de uma reforma mais ampla ou gerar grande resistência dos Estados.

A mudança no sistema tributário também levaria a um potencial crescimento da receita total arrecadada, fazendo com que até mesmo os Estados perdedores ganhem mais do que se mantivessem o sistema atual. Com todos os entes federados atuando em pé de igualdade e 50 anos para a alteração completa da distribuição de receita, a expectativa do CCiF é de que o impacto nos Estados e municípios seja diluído e que a medida reduza resistências.

Bandeira branca na guerra fiscal

O economista, porém, chama a atenção para a necessidade de um reforço da política de desenvolvimento regional com a aprovação da reforma. Isso porque Estados e municípios não poderão mais utilizar a concessão de benefícios fiscais como incentivo para que empresas se instalem no seu território como forma de desenvolvimento. A chamada guerra fiscal ainda é vista como uma alternativa por localidades menos desenvolvidas e devem ser compensados com recursos da União.

Appy diz que os benefícios são concedidos de forma míope, prejudicando a economia brasileira como um todo.

“Você dá benefício fiscal olhando apenas o efeito no seu estado, sem considerar o resto do país ou a reação do estado vizinho. Não tenho dúvida que os efeitos de benefícios fiscais como o do ICMS é claramente negativo para o país, com perda de potencial de crescimento, e para as finanças estaduais, com a diminuição de receita”.

Sobre a resistência de governadores que costumam gostar da medida como moeda de troca, Appy brinca: “Nesse ponto não encontramos uma solução”.

A proposta (fatiada) do governo

Logo após Rodrigo Maia se pronunciar sobre a priorização da reforma apresentada pelo Centro de Cidadania Fiscal, foi a vez do ministro da Economia, Paulo Guedes, se pronunciar sobre os planos do governo. Segundo Guedes, o governo federal deve encaminhar uma proposta que visa a simplificação somente dos tributos federais em um primeiro momento, uma espécie de “IVA” federal, unificando PIS, Cofins e IPI, com características muito semelhantes à proposta do CCiF.

Para Bernard Appy, a decisão de começar uma reforma tributária pelos impostos federais antes de evoluir para uma reforma mais ampla é pensada muito mais pelo viés político da facilidade de aprovação do que uma decisão técnica. “Na nossa avaliação, fazer a reforma do tributo federal, com um benefício menor, pode ter um custo político que não é muito menor do que realizar uma reforma ampla”, explica.

Appy acredita que no momento sua função é prestar uma assistência técnica ao debate sobre as mudanças no sistema tributário brasileiro e que a proposta apresentada na Câmara, servindo de base técnica para a discussão, não se opõe com uma possível reforma do governo. Por iniciativa do próprio secretário Marcos Cintra, foi criado um espaço de interlocução entre a diretoria do Centro de Cidadania Fiscal e a equipe técnica da Receita Federal, com a presença do próprio secretário, para realizar discussões técnicas sobre o tema.

Estive com Bernard Appy, ex-secretário de Política Econômica, e Eurico de Santi, professor da FGV, discutindo ajustes e estratégias para encaminhar a reforma tributária. pic.twitter.com/f506SWuNzi

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— Marcos Cintra (@MarcosCintra) April 15, 2019

“É preciso fazer uma avaliação de custo benefício. Acho que a decisão sobre se vai ser feita a reforma ampla ou não é uma decisão política. Essa é uma decisão que cabe aos políticos e não aos técnicos. É preciso mostrar os benefícios de cada uma das propostas”.

Mesmo assim, o noticiário em torno de um novo mal-estar político entre a Câmara e o Executivo se intensificou após o presidente da Câmara, Rodrigo Maia, se antecipar aos planos do governo e decidir tocar o texto da reforma. O ministro da Economia Paulo Guedes chegou a atribuir a decisão de Maia a um “senso político superior qualquer” e temer que a proposta atrapalhe o andamento das discussões da reforma da Previdência. Em resposta, o presidente da Câmara declarou que sua intenção nunca foi atropelar as discussões do Executivo.

No meio do burburinho,o secretário Marcos Cintra utilizou a rede social favorita do governo, o Twitter, para prestar apoio ao texto apresentado e reafirmar o diálogo entre a proposta de Appy e as expectativas do governo.

Acordo entre Paulo Guedes e Rodrigo Maia para fazer a reforma tributária começou a dar frutos. Eu, Appy e de Santi nos reunimos ontem na FGV/SP para alinharmos a estratégia. Como disse antes,Executivo e Legislativo trabalhando juntos fazem elefante voar.
REFORMA TRIBUTÁRIA VEM AÍ

— Marcos Cintra (@MarcosCintra) April 5, 2019

Previdência chegou antes- e ainda está na fila

Não espera que as discussões sobre reforma tributária esquentem tão cedo. A prioridade do Legislativo e o Executivo é emplacar a reforma da Previdência. A visão de Appy é de que as duas propostas não concorrem, pelo contrário. 

“A reforma Tributária e a da Previdência são absolutamente complementares”

Enquanto a reforma da Previdência busca ajustar o desequilíbrio fiscal do país, a reforma tributária serviria para ampliar o potencial de crescimento da economia. Já do ponto de vista do “timing” para a tramitação, o economista prefere deixar a responsabilidade com o Congresso Nacional.

Para evitar um conflito entre as agendas, o foco agora deve ser o trabalho técnico. O lado político em torno da discussão da reforma tributária deve ser deixado para um momento posterior ao da Previdência.

“A intenção é fazer a discussão de admissibilidade da reforma, começar as audiências na Comissão Especial, mas não avançar na negociação nem na apresentação do parecer antes que a reforma da Previdência seja votada. Agora, o que pode se questionar é se a colocação de propostas do governo e não uma reforma que vai ser discutida tecnicamente, como é o caso da nossa,  pode gerar algum problema com o andamento da Previdência”.

Tente outra vez...

A discussão sobre a necessidade de uma reforma tributária não é uma nova no Congresso, mas o histórico (nem tão) recente parece jogar contra o sucesso da pauta. O Congresso coleciona diversas tentativas frustradas de mudanças que para muitos, incluindo Appy, já deveria ter acontecido junto com as discussões da Constituição de 1988.  Iniciativas importantes chegaram a ser feitas em 1995, 2003 e 2008, mas o projeto nunca avançou.

O ex-secretário executivo e de política econômica da Fazenda esteve envolvida em uma delas, a de 2008, e acredita que para o avanço concreto da pauta, é preciso que o tema seja prioridade no Executivo, pois não há como viabilizar a sua aprovação sem a alocação de um grande capital político.  

No ano passado, a reforma tributária voltou a estampar as manchetes. O deputado Luiz Carlos Hauly, que não foi reeleito, levou o seu projeto até a Câmara e avançou na discussão. Mas Appy acredita que a medida foi mais um caso de iniciativa meritória do deputado do que uma demanda real do Legislativo ou Executivo.

Dá para acreditar na aprovação?

Para o diretor do CCiF está claro: ao contrário do que aconteceu no passado, dessa vez há diferenças favoráveis e um desejo de mudança tanto no governo atual como no próprio meio empresarial, onde a percepção da necessidade de mudança no sistema cresceu nos últimos anos.

Outro motivo para acreditar no sucesso da proposta é a qualidade técnica do modelo frente aos outros desenhos apresentados anteriormente. "É um desenho que migra para um modelo do que há de mais avançado no mundo em termos de tributação de bens e serviços. Ao mesmo tempo, também consegue equacionar a resistência empresarial via transição de 10 anos e a resistência de estados e municípios com 50 anos. As outras propostas não conseguiam. Isso facilita a sua aprovação”, explica.

Xadrez político

O jogo político também entra na equação e para Appy, não se pode minimizar as dificuldades que o cenário apresenta. A agenda é complexa, mexe com diversos interesses e setores, mas começou o seu caminho em Brasília com o apoio de diversos deputados e lideranças na Câmara, abrangendo do PSOL da oposição ao PSL do presidente Jair Bolsonaro, unindo todas as tribos parlamentares. 

Durante o ano passado, em antecipação às eleições presidenciais, o  Centro de Cidadania Fiscal se reuniu com os principais candidatos e suas equipes. Guilherme Boulos, Marina Silva, Fernando Haddad, Manuela D’ávila, Geraldo Alckmin e Paulo Guedes foram alguns dos convidados que se reuniram com os diretores do Centro e  discutiram as ideias de simplificação do CCiF. A maior parte dos presidenciáveis chegou a apoiar publicamente e de forma enfática a proposta, como foi o caso de Alckmin, por muito tempo o candidato favorito do mercado.

Para Appy, os sinais mostram que dessa vez a tramitação será diferente, o que deve facilitar o avanço da matéria no Congresso Nacional. “A maturação para se discutir uma reforma dessa no Brasil está muito maior do que já esteve no passado”, mas completa que “seria bom o apoio do Executivo”, onde o conteúdo do texto é bem recebido.